Cómo viene el debate sobre el screening de inversiones

[u/MarceloSalasMelinao]

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Hasta que llegó la hora. Tras meses de jaleo político acicateado por la insistencia de EEUU de que esto debe hacerse -su embajador lo viene reiterando desde febrero- en diciembre el Gobierno enviará a legislar un aún desconocido mecanismo de revisión de inversiones extranjeras. Mientras el discurso oficial es que se hace en nombre de la seguridad nacional, sin presiones de Washington ni motivaciones políticas, ni menos contra Beijing, los principales precedentes mencionados en el circuito son… chinos.

A lo que vinimos. A más tardar a comienzos de noviembre, si no antes, el Ejecutivo abrirá una ronda de conversaciones y todo ese arte denominado trabajo prelegislativo antes de arrojarse de nuevo a las brasas del Congreso, ahora para -por fin- tramitar un mecanismo de revisión de inversiones extranjeras o investment screening. De no mediar imprevistos, en diciembre ingresará una indicación sustitutiva que pretenderá modificar sustancialmente un proyecto ingresado en los descuentos del Gobierno anterior y que hiberna en la Comisión de Hacienda del Senado a la espera de este lance.

Cuando esto ocurra, sabremos qué vía elige el Gobierno para tratar de salir del matorral de controversias, conflictos y sospechas en que devino esta dicha de haber quedado como el pastrami del sándwich en la contienda comercial y geopolítica entre Estados Unidos y China.

Ahí está el nervio político de esta historia que ahora entrará a su fase decisiva. Lo del investment screening agarró vuelo con el escándalo del cable submarino Chile China Express (febrero). Al mes y dos semanas de asumir, el Gobierno anunciaba que presentaría un proyecto de ley; en adelante ha empapelado su discurso con que la idea nada tiene que ver con la contingencia.

Pero desde entonces también se han apiñado porfiadamente los hechos: reiterados emplazamientos del embajador de EEUU Brandon Judd a que el Gobierno adopte una legislación de este tipo, la sobretasa arancelaria del 12,5% impuesta por Trump en julio, las dudas de si va a durar el TLC, la negociación para tratar de destrabar ese lío, la adhesión de la administración Kast al Escudo de las Américas que pide “explorar” este tipo de filtros a inversiones, en fin.

Cada vez que ha asomado lo de llevar esto a ley se han levantado las interrogantes de si el Gobierno lo hace bajo presión. Éste se ha mantenido firme en rechazarlas diciendo que no es una medida arbitraria, que no es un mecanismo político, que la mayoría de los países de la OCDE ya lo tienen, que se trata de un asunto de seguridad nacional y que no es algo contra los intereses chinos en el país.

Eso han reiterado el canciller Francisco Pérez Mackenna y su subsecretaria de Relaciones Económicas Internacionales (Subrei) Paula Estévez, quien ha llevado el proceso preparatorio y quien -al mismo tiempo- es la cara visible del Gobierno en la lidia con Washington por intentar revertir el alza de aranceles. Del destino de ésta poco se ha sabido porque cada vez que les toca encarar suspicacias sobre una transacción, ambas autoridades se apegan a la misma línea: estamos sujetos a confidencialidad, tenemos un NDA (Non Disclosure Agreement) en esta negociación.

Tendrá “plazos definidos”

No se conoce aún el texto que irá al Parlamento. En la Subrei dicen que su redacción está avanzada y que contiene una “revisión focalizada” en riesgos para la seguridad nacional, con “criterios técnicos y objetivos”, sectores “previamente delimitados” y procedimientos “con plazos definidos”. También considera “nuevas inversiones” y se orienta por principios de “proporcionalidad, transparencia, no discriminación y debido proceso”. Otros conocedores dicen que estaría en sus fases finales o que ya hay un borrador listo.

Estévez ha estado volcada hace meses a un proceso en varios frentes, incluyendo encuentros de discusión, un seminario especializado en junio y un Consejo de la Sociedad Civil (COSOC) en agosto, con representaciones diplomáticas, organismos públicos, estudios jurídicos, académicos y centros de estudios.

Entre éstos se han levantado en los últimos meses varias prevenciones. Una es que si esto no se hace bien -luego iremos a ello- podría terminar trabando nuevas inversiones. Las aprensiones de Libertad y Desarrollo, la Universidad Adolfo Ibáñez, o de exministros como Ignacio Briones (abundan informes y columnas de opinión de estos y otros actores) aluden de uno a otro modo a la inconveniencia de hacer esto a la rápida sin tomar debidas precauciones, o copiar modelos extranjeros.

Antes de que sepamos qué texto someterá Palacio a ese siempre chúcaro Congreso, la previa ha dejado pistas de lo intrincado de legislar un sistema que proteja actividades estratégicas de potenciales riesgos sin mosquear a Beijing ni a Washington, que sea eficiente y que no abra flancos para malas prácticas ni incentivos a la corrupción. Y el misterio de qué se entenderá por seguridad nacional y/o sectores estratégicos (¿defensa, eléctricas, telecomunicaciones, data centers, carreteras, puertos, etc?), punto que de legislarse trabará debate.

China en el corazón

Duerme en el Senado (Boletín N°18.105-05) el proyecto original, presentado justo antes del cambio de mando de marzo por un grupo de senadores que modifica una ley del 2016 (marco para la inversión extranjera). En simple -¡como si lo fuera!-, plantea revisar solamente inversiones en sectores “estratégicos definidos por ley”, en infraestructura crítica, en operadores vitales o que puedan incidir en activos o servicios que podrían comprometer la seguridad nacional. Y que eso se sometería a una revisión o “apreciación” estratégica.

Propone tres salidas para las inversiones a revisar: no hay riesgo; se condiciona a medidas de mitigación; excepcionalmente, no hay cómo subsanarlos (está implícito que se rechaza la inversión). Pero el texto tiene vastos vacíos: no da plazos ni define qué órgano estatal evaluaría y resolvería, entre otros.

Cuando el Gobierno se encontró con esto, optó por enviar un proyecto nuevo. Eso le dijo Estévez a la Comisión de Hacienda del Senado en la sesión del 21 de abril, la única en que el tema se ha tratado y único registro oficial de una conversación política al respecto. Dijo que el futuro proyecto “tiene que ser claro”, que no todas las inversiones serán revisadas y que no se hará con fines proteccionistas. Y aseguró que junto con Hacienda analizaban las implicancias jurídicas, económicas e institucionales asociadas a su “eventual creación e implementación”.

Aunque Estévez volvió a rebatir que el gobierno quiera legislar a raíz del caso chino, en la sesión se habló mucho de...China.

Rodolfo Carter aseveró que no era partidario de entregar “soberanía estratégica a un régimen de partido único y totalitario”, que entendía “que China es el principal comprador de nuestros productos, pero no me da lo mismo si nos compran cobre, si son dueños de nuestra electricidad o nuestras autopistas” y que “me siento domiciliado en Occidente, con Europa y EEUU, no con una dictadura comunista que pretende controlar el mundo”.

Javier Macaya (UDI), que preside esa comisión, terció entonces con que el asunto no genere situaciones discrecionales, citó un caso de inversiones chinas y cerró con que la mejor opción era mantenerse neutral: “Va a ser una discusión interesante, por lo que se ve”.

Estévez se llevó los comentarios, avisó que junto a una mesa interministerial levantarían los sectores estratégicos para delimitar el ámbito de aplicación, y adelantó que sería un “mecanismo acotado (estiró las vocales para enfatizar) y simple de entender”.

Según Subrei, esa mesa ha sesionado cinco veces entre marzo y agosto: Presidencia, Economía, Hacienda, Energía, Minería, Transportes y Telecomunicaciones, MOP, Agencia Nacional de Ciberseguridad y la División de Ciencias, Energía, Educación, Innovación y Astronomía (DECYTI).

En el camino se desechó presentar un proyecto nuevo y se optó por indicar el existente, en parte -leen varios- para tener más piso con los senadores. El texto que prepara el Ejecutivo toma elementos del original y cubre algunos vacíos: sectores estratégicos, medidas de mitigación, procedimiento de revisión y la creación de una oficina técnica a cargo del mecanismo.

Como parte del proceso de recepción de observaciones que lleva Subrei, se ha reunido reservadamente dos veces (8 de junio y 17 de julio) con asesores de los senadores de la Comisión de Hacienda y una vez con los de Relaciones Exteriores.

Testigos de las dos primeras reuniones narran que en la primera, la subsecretaria y su equipo presentaron un PowerPoint, expusieron distintas aristas. En un momento dado se abordaron tres casos anteriores a modo de precedentes que graficaban la necesidad de disponer de un mecanismo de screening: el mismo cable chino; el “Caso Pasaportes” de 2021, y un episodio relacionado con la Compañía General de Electricidad (CGE).

Mientras el 97,145% de la propiedad CGE es de State Grid Corporation of China a través de State Grid Chile Electricity SpA, el “Caso Pasaportes” ocurrió el 2021 cuando el Registro Civil tuvo que anular una licitación ya adjudicada (recién un mes antes) a un consorcio liderado por la firma china Alsino para la fabricación de cédulas de identidad y pasaportes por 10 años. “Tuvo”, porque entonces EEUU advirtió el riesgo de que los datos personales cayeran en manos chinas: La Moneda (Piñera II) temió que terminaran con el programa Visa Waiver.

[u/MarceloSalasMelinao → u/MarceloSalasMelinao]

Red flags, hagan fila

Los pasaportes son citados también como precedente en Bases para la discusión sobre un mecanismo de screening de inversiones en Chile (Juan Carlos Jobet y Juan Obach, Septiembre 2026, Centro de Soluciones Empresariales para el Desarrollo, Universidad Adolfo Ibáñez). Además, la compra por parte de State Grid de Chilquinta (2019) y CGE (2021) y la “presencia como accionista del 23% de SQM de la china Tianqi Lithium”. El texto destaca que la FNE sólo revisó la lógica de libre competencia porque carecía de atribuciones en seguridad nacional.

Entendidos observan en privado una maraña por despejar. Por un lado, si los precedentes reiterados son “antichinos” -acota uno- salta altiro la duda ya no de cómo se sostiene el discurso apolítico del Gobierno (pocos creen que esto no esté cruzado por el “matorral” geopolítico) sino de cómo avanzar si Beijing lidera los destinos de exportaciones con el 33,1% del total (último Informe mensual de Comercio Exterior de Subrei, casi dobla a EEUU).

“El problema es que esto está pensado para seguridad nacional, pero lo que nadie dice es que es fundamentalmente para evitar a las inversiones chinas y nosotros no podemos hacer eso, todos se dan cuenta que no se puede”, resume un especialista que ha participado en conversaciones “pero también estamos de acuerdo en que la geopolítica cambió y que hay algo que hacer, y ese algo es donde todo está un poco enredado”.

Hay quienes reparan en otro ángulo. Por tomar una muestra, todas las senadoras y senadores de la Comisión de Hacienda son de regiones donde sus exportaciones tienen, por lejos, a China como principal destino. Es cosa de mirar los informes comerciales Subrei de O’Higgins, Araucanía, Atacama, Los Ríos y El Maule.

Por otro lado, los vacíos regulatorios como el expuesto en el caso Chilquinta-CGE hacen recomendable disponer de un sistema, pero ¿cuál y cómo? En Subrei anticipan que buscan un “instrumento acotado” y adecuado a la realidad institucional y económica, y que “la propuesta busca compatibilizar la protección de la seguridad nacional con la mantención de un entorno abierto y favorable a la inversión”. Detallan que además se han reunido con la OCDE y representantes de la Unión Europea, Australia, Nueva Zelandia, Estados Unidos, Reino Unido, Canadá, España y Singapur.

Estévez ha reiterado que consulta por las experiencias locales en otros países. En mayo lo hizo cuando fue a Australia con una comitiva en que estaba el senador Macaya; el exsubsecretario Ricardo Montero; el asesor internacional de Kast, Eitan Bloch; su otrora homólogo de Piñera y hoy asesor del presidente de la Corte Internacional de Justicia, Benjamín Salas, entre otros. Aunque en abril ofreció a los senadores llevarles un estudio acerca de los pros y contras de mecanismos extranjeros, en su equipo dicen que ha tomado más de lo presupuestado. Otras voces dicen que han revisado cerca de una veintena de casos.

Libertad y Desarrollo advirtió en julio (Riesgos y aprendizajes de los sistemas de screening de inversiones de Nueva Zelanda, Canadá, México y Australia, Pablo Eguiguren y Juan José García) que no se debe replicar de manera directa modelos foráneos por mucho que sean comunes en países de la OCDE, partiendo porque nacieron en los ‘70, era de fuerte proteccionismo económico y aunque se han reformado, no lo han hecho lo suficiente.

El estudio de UAI también es muy reticente a replicar lo que hacen otros países: para evitar flancos “el default debiera ser no intervenir” y que un filtro “sólo se justifica para cerrar las brechas concretas que la institucionalidad vigente no alcanza a cubrir”.

Otra alerta que levantó LYD es que en los ejemplos estudiados se deja un espacio de negociación antes de rechazar una inversión, o medidas como exigir cupos en el directorio u otras, lo que abre el riesgo de “ser fuente de un tratamiento diferenciado entre empresas, discrecionalidad de los funcionarios a cargo y corrupción para obtener la aprobación del proyecto”.

El punto alude a otra de las grandes interrogantes: qué organismo estará a cargo de evaluar y resolver, y qué tan blindado estará de las empresas extranjeras; pero si al mismo tiempo estará cerca del poder político será poco predecible para los inversionistas, insisten. Entre las alternativas que se sugieren está el Consejo Interministerial de Inteligencia del Estado (Ley N° 21.821; Interior, RREE, Defensa y Seguridad Pública).

Eso también lo plantea -aunque con variaciones- un paquete de varias indicaciones en distintas materias que ha entregado como propuesta al Ejecutivo la presidenta del Senado, Paulina Núñez.

La mayor red flag de LYD es que además abra una nueva permisología; aunque sea acotado, implicará potenciales trabas a la inversión (amén de que reconocen que darle más poder al Estado va en contra de sus principios). Punto compartido por otros especialistas; más de alguno que ha estado en diálogo con el Ejecutivo aventura que entonces esto podría disgustarle al ministro Jorge Quiroz.

En la fortaleza de Teatinos 120 recalcan que participan junto a la Subrei en “la evaluación y el diseño de un eventual mecanismo de revisión de inversiones por razones de seguridad nacional”, sobre todo en el intercambio con la OCDE. Y agregan que la efectividad del filtro “depende de una delimitación precisa de las operaciones comprendidas, criterios de evaluación objetivos y procedimientos oportunos y proporcionales a los riesgos identificados”.

Insisten que se debe resguardar la apertura a la inversión extranjera y “evitar duplicidades regulatorias o cargas administrativas innecesarias”.

La lista de prevenciones y potenciales flancos parece interminable. En la Cancillería y en la Subrei reconocen que será difícil dejar contentos a todos, o evitar que alguien quede menos contento que otro, pero insisten que es una de las prioridades de su agenda.

Y, dado que otro gran precedente son los líos judiciales que han tenido los peruanos con el puerto de Chancay desde que comenzó a ser controlado (60%) por la estatal china COSCO Shipping, en diversos sectores ya miran al inminente ciclo de licitaciones portuarias (varias concesiones en Chile vencen el 2030) que ha de pasar por el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC).